’Jotain tarttis tehrä’ – julkiset hankinnat hakoteillä

”Miksi kunnat ostavat potilas- ja palkanmaksutietojärjestelmiä, jotka eivät näytä toimivan, mutta joihin uppoaa jopa satoja miljoonia verorahaa?” Väärä eli toimimaton tietojärjestelmä on yleistä julkishallinnossa, sanoi Tomi Voutilainen, julkisoikeuden professori ja IT-oikeuden dosentti Itä-Suomen yliopistosta Ylen Ykkösaamun haastattelussa 2.9.2022 (Yle Areena). 

Koska ohjelmistojen kehittäminen ja tietojärjestelmien hankinta ovat lähellä meidän ’fismalaisten’ sydäntä, herätti tämä haastattelu meissä kiinnostusta ja monia uusiakin ajatuksia. Miksi hankkeiden epäonnistuminen on vuodesta toiseen niin yleistä, vaikka kokemuksia on kerätty ja menetelmiä kehitetty – FiSMAn piirissäkin jo 25 vuotta? Samat virheet toistetaan ostajaorganisaatioissa kerta toisensa jälkeen, oikeastaan vain entistä suurempina ja kalliimpina.

VALMISTELUA EI OSATA

Tilaajan kanssa ei ole mahdollista sopia, mikä on tärkeää järjestelmän toiminnassa, kun hankinnan suorittaa välikäsi

Kunnat ja SoTe-yhteisöt omistavat yrityksiä, jotka edustavat asiakasta eli tietojärjestelmän tilaajaa kaupallisille tietojärjestelmätoimittajille. Vastuu kunkin yksittäisen kunnan toimintaympäristön tuntemisesta ja sen erilaisuuden ymmärtämisestä muihin vastaaviin nähden vaatisi tilaajayritykseltä vahvaa tietohallinto-osaamista ja edustamiensa tahojen palvelujen tuntemista, mukaan lukien palvelujen kehittämistarpeiden tunnistamisen. Se on kova vaatimus välikädelle. Tietojärjestelmän toimittajallekin on huono tilanne, kun suora yhteys käyttöympäristöön ja sen toimijoihin puuttuu. Tähän on tultu Voutilaisen mukaan kuntien ulkoistettua tietohallintoaan ja tietohallintohenkilöstöään jopa lakisääteisiä viranomaistehtäviä myöten.

Poliittisten päättäjien vastuuta peräänkuulutetaan, vaikka heillä jos kenellä on mitä ilmeisemmin olemattomat käsitykset ja ymmärrys ongelmista, joita huonosti valmistellut, yksityiskohtiin puuttumattomat päätökset ovat synnyttäneet. Oikeampi vastuunkantaja olisi sen sijaan julkishallinnon virkamiehistö ja erityisesti sen tietohallinto, joka ostaa ja otattaa käyttöön huonosti määriteltyjä ja keskentekoisia tietojärjestelmiä 'sormia napsautellen'. Tätä on vaikea sulattaa. Millainen käsitys julkisten organisaatioiden tietohallintovastaavilla on tietojärjestelmähankinnan hallinnasta ja kohtuullisesta hinnasta? Jos ymmärretään, että pienen kunnan palvelut ovat samoja kuin isonkin, syntyy helposti 'mittakaavaharha'. Kunnat eivät toimi samalla tavalla. Harhakuvien varassa tehdyt päätökset johtavat harhaisen monimutkaisten tietojärjestelmien kehittämiseen ja näemmä hankintaan: Ei tiedetä, mikä riittää. Pieni ratkaisu, pienet riskit; Suuri ja monitahoinen ratkaisu, suuret tai kohtuuttomat riskit! 

FiSMA ei valitettavasti voi estää edellä kuvattuja hankintojen organisoinnista ja vastuunjaosta johtuva ongelmia, mutta hankintojen valmisteluvaiheessa tuotettavien kuvausten tekemistä voisimme opettaa sekä määrittelijöille että heitä valitseville ja johtaville päättäjille. Tilannehan on nykyisin sellainen, ettei yksikään yliopisto tai ammattikorkeakoulu opeta kattavan järjestelmäkuvauksen ja johdonmukaisesti tarkentuvien määritysten hallintaa. Ei edes Voutilaisen edustama Itä-Suomen yliopisto. Toki voisivat, mutta mitäs hauskaa siinä niille olisi: epäseksikästä ja muiden keksimää hommaa, jolla tuskin rahoittajia tai opiskelijoita innostetaan. Niinpä työelämään siirrytään täysin vailla näitä välttämättömiä taitoja.

VALINNASSA YRITETÄÄN OIKAISTA

Voutilainen antaa ymmärtää, että vaikeaksi koettua hankintalakia on tietoisesti kierretty luomalla suljetut markkinat, joilla kuntien osin omistamat yritykset, kuten Sarastia ja Apotti, kilpailevat tarjouspyynnöistä keskenään. Hankintalaki on johtanut vääristyneeseen markkinaan, missä kunnat sitoutuvat tuotekehitykseen ja rahoittavat itselleen jopa tarpeetonta tuotekehitystä. 'Voittoa tuottamaton' yritys (esim. Apotti) perii ennakkoon maksuja tuotekehityksestä, jonka tuloksia ei ole joko tehty tai toimitettu tuotekehitystä rahoittavalle taholle. Voutilaisen mukaan kehittämistä ja käyttöönottoja pitäisi voida tehdä vaiheittain. Se takaisi myös yhteisön oman toiminnan ja toimintaympäristön paremman ymmärtämisen ja sen myötä tietojärjestelmien toimintalogiikan sekä toimituksen jälkeisten käyttösitoumusten ymmärtämisen.

FiSMAn piirissä voimme vain ihmetellä julkisuuteen tulleita hankintapäätöksiä ja näkemiämme kilpailutuksia. Toki tiedämme että tietojärjestelmät ovat siitä hankalia hankinnan kohteita, kun tarjouspyynnössä ei saa suoraan kertoa hankittavan järjestelmän nimeä tai ei saa sopia etukäteen toimittajaa, vaan kaikilla potentiaalisilla järjestelmätoimittajilla tulisi olla mahdollisuus osallistua reiluun ja rehtiin kilpailutukseen. Hankintalain yksityiskohtiin emme ota kantaa, mutta hankintalain pelkäämisestä aiheutuvat hankinnan kohteiden paisumiset hallitsemattomiksi hirviöhankkeiksi on ilmiö, johon on mielestämme syytä puuttua. Kunnollinen ’scope management’ hankinnan valmisteluvaiheesta toimittajien valintaan ja aina hankkeen viimeistelyyn asti pelastaisi paljon. Ehkä hankintalakikin tuntuisi helpommin noudatettavalta, kun itse ymmärrettäisiin mitä ollaan hankkimassa. ’Kiinteähintaisista’, etukäteen määritellyistä kokonaistoimituksista saatiin julkishallinnossa aikanaan niin huonoja kokemuksia, että nyt on ketteryyden nimissä siirrytty toiseen äärilaitaan: ostetaan vain ’valmisohjelmistoja’ ja niiden virittäjiksi ketteriä ’moniosaajia’, joilla on ’vuosien kokemus vastaavista, vähintään viidestä isosta hankkeesta’. Ei ole menestysreseptiksi osoittautunut tämäkään malli, joten FiSMAn northernSCOPE-konseptilla voisi olla tässä paikkansa.  

VALVONTAA VASTA KUN TOIMITUS KRIISIYTYY

”Konsultit rientävät paikalle ja sitten alkaa miljoonia menemään”

Tietojärjestelmä ei toimi oikein, kun se ei laske ja pane maksuun palkkoja oikein, tai kun se antaa väärää lääkettä potilaalle. Tällaisia virheitä on esimerkiksi mainituissa tapauksissa päästetty viime aikoina tuotantoon, tai aivan käyttöönoton kynnykselle asti. Ongelmat ovat seurausta määrittelydokumenttien vajavaisuudesta tai puutteellisesta käyttöönottoa edeltävästä testauksesta, tai molemmista. Valmisohjelmistojen ’valmius’ tai kehittämisen ketteryys eivät ole niitä estäneet. Voutilaisen mukaan monessa julkisessa organisaatiossa korjataan tietojärjestelmissä havaittujen vikojen seurauksia sellaisten henkilöiden toimesta, jotka eivät yleensä osallistu rutiininomaiseen työhön. Tehdään päällekkäistä työtä toimimattomaksi päästetyn tietojärjestelmän korjaamisen rinnalla. Niin viranomaiset, konsultit kuin tietojärjestelmätoimittajien henkilöstö ovat työssä, jota varten tietojärjestelmä on hankittu. Kustannuksia koituu moninkertaisesti – ja monessa kunnassa, ja muissakin julkisissa organisaatioissa. Ilahtuneina olemme panneet merkille, että joillekin kunnille muualta kantautuneet uutiset ovat sentään riittäneet varoitukseksi ja ne ovat irtisanoneet yhteistyön välikäsien kanssa hyvissä ajoin ennen kriisitilaan ajautumistaan. Harvinaisia tapauksia kuitenkin.

Lisää murheita on tulossa – jo ennen kuin ehdimme kissaa sanoa. Voutilainen ennustaa, että Suomi ajautuu ensi vuoden alussa ’sote-tilaan’. Ennustus tuli syyskuun alussa, mutta enää siis reilun kuukauden päästä! SoTe-uudistus ja sen tarvitsemien tietojärjestelmien hankinta jo vuoden 2023 alkuun mennessä on hyvin riskialtis muutos. Kyseessä on iso organisaatiouudistus ja -myllerrys. Samaan aikaan hyvinvointialueiden käynnistämisen kanssa sote-alalla vallitsee henkilökuntapula, uhkaa sote-palveluita tuottavien ja käyttävien mahdollinen influenssa- ja covid-aalto ja entero-virus, vaivaavat nyt jo toimimattomiksi todennetut tietojärjestelmät ja epäonnistuneet järjestelmäintegraatiot.

VIIMEISTELY JÄÄ TEKEMÄTTÄ, TAI VAILLE HUOMIOTA

Voutilainen antaa haastattelun lopussa vinkin tutustua Eduskunnan ja myös useiden yksittäisten kuntien tarkastuslautakuntien arviointikertomuksiin. Niiden olemassaolo kertoo, että halua analyyttiseen hankkeiden jälkikäsittelyyn on, ja että edellä kuvatut ongelmat ovat kyllä tiedossa, mutta niiden korjaajiksi ei ole tarjokkaita. Omista mokista ei haluta keskustella, joten raportit ’unohdetaan’ arkistojen kätköihin kaikessa hiljaisuudessa. Toki arviointikertomuksissa on joskus myös hyviä uutisia ja onnistumistarinoita, mutta nekin painuvat unhoon kun systemaattista raporttien hyödyntämistä ei kenenkään vastuulle kuulu. Ehkä kokemuksista oppiminen on kuitenkin se, mihin poliittinen kiinnostus kannattaa kohdentaa pitkäjänteisempiä säästöjä etsittäessä, toimivia tietojärjestelmiä kehitettäessä.

Lisäksi tietojärjestelmien hankinnoista vastaavat tahot tarvitsevat koulutusta niin hankinnan kuin tietojärjestelmien elinkaaresta ja omasta roolista tietojärjestelmien hankinnassa, varsinkin hukattaessa toisten rahoja ja aikaa. Myös kunnissa, aidon tilaajan ominaisuudessa, on ymmärrettävä palveluiden omistajuudet ja kunkin palvelun tarvitseman tietojärjestelmän omistajuus. Julkishallinnon tietojärjestelmähankinnoista vastaavien kannattaisi perehtyä huolella esimerkiksi Tietotekniikan liiton piirissä aikoinaan kehitettyyn, FiSMAn myöhemmin päivittämään 4V-hankintakonseptiin, jonka kattamista yhteensä 22 prosessista useissa näkemissämme tapauksissa on kylmästi ohitettu 10-15 ’liian vaikeina’ tai päättäjien mielestä ’turhina meidän tapauksessamme’.

Toivokaamme kuitenkin että kehitys kehittyy julkisella sektorillakin, jolloin hankintojen VALMISTELU, ratkaisujen ja toimittajien VALINTA, toimitusprojektien VALVONTA sekä hankkeiden VIIMEISTELY alkavat onnistua aivan ennennäkemättömin tavoin.

Ja kiitokset Tomi Voutilaiselle tärkeän asian esillä pitämisestä!

Anne, Arvi ja Pekka

P.S. Mainittu 4V-hankintakonsepti on esitelty mm. Suomen Standardisoimisliitto SFS ry:n julkaisemassa tietojärjestelmien hankintaoppaassa, jonka voi ladata ilmaiseksi sfs.fi sivustolta antamalla yhteystietonsa. Kyseisessä oppaassa esitellään myös monia standardisoituja ja FiSMAn suosittelemia, hankinnan eri prosesseja tukevia menetelmiä.